Prikriveno zapošljavanje u javnim ustanovama

Ugovor o djelu kao zamjena za radni odnos

U posljednjih nekoliko godina, sve je učestalija praksa u hrvatskim javnim ustanovama da se određeni poslovi obavljaju temeljem ugovora o djelu umjesto sklapanja ugovora o radu na neodređeno vrijeme. Iako je ugovor o djelu zakonom predviđena forma za povremene, samostalne poslove koji nisu u opisu redovne djelatnosti poslodavca, nerijetko se koristi kao sredstvo za zaobilaženje radno-pravnih zaštita koje jamči ugovor o radu. Postavlja se pitanje – koliko je ova praksa opravdana i zakonita, posebice u kontekstu javnih ustanova koje se financiraju iz javnog novca?

Razlike između ugovora o djelu i ugovora o radu

Prije same analize opravdanosti, potrebno je razjasniti temeljne razlike između ova dva instituta. Ugovor o djelu je tipičan građanskopravni ugovor. On podrazumijeva da naručitelj (ustanova) i izvršitelj (stručnjak) dogovaraju izvršenje određenog materijaliziranog rezultata – primjerice, izradu studije, organizaciju konferencije ili pisanje stručne analize. Ključna karakteristika ugovora o djelu je samostalnost izvršitelja: on sam organizira svoje vrijeme, koristi vlastite resurse i nije podređen nalogodavcu u pogledu vremena i mjesta rada. Štoviše, izvršitelj ne stječe status radnika te nema pravo na plaćeni godišnji odmor, bolovanje, mirovinsko staž po osnovi radnog odnosa niti zaštitu od otkaza.

U Hrvatskoj imate osobe koje toliko “rade” da praktički ni ne spavaju, a volonterske naknade su im veće od 3-4 prosječnih plaća u državi. Neki su plaćeni o ugovoru o djelu iako im je to u redovitom opisu posla gdje su i zaposleni.

S druge strane, ugovor o radu karakterizira podređenost i trajnost. Radnik se integrira u organizaciju poslodavca, radi pod njegovim nadzorom, po njegovim uputama i koristi njegova sredstva za rad. U hrvatskom pravu postoji presumirana zakonska pretpostavka da je svaki rad koji traje duže od 90 dana zapravo radni odnos, osim ako poslodavac ne dokaže suprotno. Upravo tu dolazi do sive zone.

Zašto javne ustanove pribjegavaju ugovorima o djelu dok na tržištu rada ima toliki broj ljudi koji ne mogu naći posao? Motivi su brojni, ali se u praksi najčešće svode na tri ključna čimbenika.

Prvi je proračunsko ograničenje. Javne ustanove (škole, muzeji, bolnice, domovi zdravlja, fakulteti) često imaju “zamrznute” sistematizacije radnih mjesta ili stroga ograničenja mase plaća za zaposlenike. Ugovor o djelu tereti drugu proračunsku stavku (materijalne troškove) i ne računa se u limit za zapošljavanje. Drugim riječima, ravnatelj ustanove lakše će dobiti odobrenje za potpisivanje ugovora o djelu u iznosu od 500 eura nego što će dobiti suglasnost ministarstva za otvaranje novog radnog mjesta s plaćom od istih 500 eura neto, jer ovo drugo podrazumijeva i doprinose, prireze i dugoročnu obvezu.

Drugi je fleksibilnost. Ugovor o djelu omogućuje ustanovi da angažira osobu točno onoliko dugo koliko traje projekt, bez obveze čuvanja radnog mjesta nakon završetka projekta. U sektoru kulture i znanosti, gdje dominiraju projektno financirani poslovi, ugovori o djelu postali su norma, a ne iznimka.

Treće je prikriveno zapošljavanje “podobnih”: Za razliku od klasičnog prikrivenog zapošljavanja koje se temelji na ekonomskoj računici poslodavca, ovo je klijentelističko prikriveno zapošljavanje. Ovdje javna ustanova svjesno zaobilazi proceduru javnog natječaja i sustav plaća kako bi novac iz proračuna pretočila “svojim” ljudima – bilo da je riječ o rodbini, članovima stranke ili osoblju koje nije prošlo selekciju.

Treća dimenzija: Ugovor o djelu kao kanal za “podobne”

Dok prvi motiv (ušteda) i drugi motiv (fleksibilnost) imaju i određenu (iako spornu) logističku pozadinu, treći motiv – nagrađivanje “podobnih” – nema nikakvo opravdanje. On se u potpunosti kosi s načelima javne nabave, jednakosti i suzbijanja korupcije.

Kako to funkcionira u praksi?

Javne ustanove i jedinice lokalne samouprave često imaju “fundus” sredstava na stavci za usluge ili materijalne troškove. Ta sredstva su likvidna i ne zahtijevaju složenu proceduru zapošljavanja. Kada dođe na vlast nova politička opcija (ili kada postojeći dužnosnici žele nagraditi svoje suradnike), zaobilazi se procedura javnog natječaja za radna mjesta. Umjesto toga, “podobnima” se nude ugovori o djelu (ili autorska djela) za poslove koji:

• Često nisu ni potrebni (fiktivni poslovi).

• Su očigledno iznad njihove stručnosti (plaćaju se za “savjet” koji sami naručitelji trebaju znati).

• Povlače sukob interesa (osoba plaćena da riješi problem u čijem je rješavanju inače službeno nadležna).

Konkretan primjer iz prakse

Za ilustraciju nije potrebno tražiti apstraktne slučajeve. Dovoljno je pogledati javno objavljene slučajeve koje je istraživao Nacional.

U jednom slučaju, Ana Marija Končić, tadašnja voditeljica zemljišno-knjižnog odjela na sudu u Sesvetama (dakle, državna službenica koja vodi gruntovnicu), angažirana je od strane Javne ustanove “Maksimir” (pod upravom Grada Zagreba) putem ugovora o autorskom djelu. Plaćena je 15.000 kuna da izradi “pisani materijal” – zapravo uputu kako da Grad Zagreb upiše svoje nekretnine u zemljišnu knjigu.

Što je tu sporno?

• Sukob interesa: Ista osoba koja vodi gruntovnicu (sudac/stručni suradnik) plaćena je da savjetuje Grad kako da prođe proceduru u vlastitoj gruntovnici. To je klasično korištenje položaja za osobnu korist.

• Nepotrebnost: Pravna služba Grada Zagreba i odvjetnici trebali su to znati napraviti besplatno. Nije postojao opravdani razlog za angažman vanjskog suradnika.

• Pogodovanje: Radi se o kćeri prvog predsjednika Ustavnog suda, što ukazuje na obrazac zapošljavanja “podobnih” putem ugovornih aranžmana.

Povezanost sa sukobom interesa

Ova praksa izravno krši Zakon o sprječavanju sukoba interesa. Naime, taj Zakon jasno definira da dužnosnici ne smiju svoj privatni interes stavljati iznad javnog.

Kada dužnosnik (npr. ravnatelj ustanove ili gradonačelnik) dodjeljuje ugovor o djelu:

• Članu svoje obitelji (supruzi, djetetu).

• Političkom suradniku koji nema kvalifikacije za stalno zaposlenje.

• Osobi koja mu je uslugu uzvratila (npr. na izborima).

…tada je to izravni sukob interesa. Zakon propisuje da postoji sukob interesa već kada privatni interes može utjecati na nepristranost dužnosnika. Dakle, ne mora se dokazati da je donesena loša odluka; dovoljno je dokazati da je odluka donesena pod utjecajem privatne veze.

Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa upravo je osnovano da istražuje ovakve slučajeve, no praksa pokazuje da je broj pokrenutih postupaka u odnosu na razmjere pojave iznimno malen.

Razlika u odnosu na klasične “veze”

Važno je napomenuti: “Vezanje” i zapošljavanje preko veze u stalni radni odnos je također problematično, ali ono pokreće javnu proceduru (natječaj, sindikat, plaće, doprinose). Ugovor o djelu je “nevidljiviji” – ne prolazi kroz sistem radnih mjesta, ne prolazi kroz sindikalne kontrole i često se vodi kao “vanjski trošak”, što ga čini savršenim alatom za klijentelizam.

Dok je prva vrsta prikrivenog zapošljavanja (ekonomska) sporna, a druga (projektna) ponekad i nužna, treća vrsta – nagrađivanje podobnih – je nedvojbeno koruptivna.

Ona nema nikakvu ekonomsku opravdanost. Njezin jedini cilj je zaobilaženje procedura javne nabave i natječaja kako bi se javni novac isplatio unaprijed odabranom krugu ljudi. U tom svjetlu, ugovor o djelu postaje ne samo pravna fikcija, već i instrument političke korupcije.

Siva zona prikrivenog zapošljavanja

Problem nastaje kada ustanova kontinuirano, mjesecima ili godinama, angažira istu osobu na temelju uzastopnih ugovora o djelu za poslove koji su zapravo dio redovne djelatnosti te ustanove. To se u praksi naziva prikriveno zapošljavanje.

Klasični primjer iz sudske prakse jest kada sveučilište s nastavnikom sklapa ugovor o djelu za održavanje nastave tijekom cijele akademske godine, pri čemu nastavnik mora biti prisutan na vježbama u točno određeno vrijeme, koristi računala i učionice fakulteta te se pridržava nastavnog plana koji mu je propisao prodekan. Iako se to formalno zove “ugovor o djelu”, sadržajno je to radni odnos jer postoji element subordinacije i trajnosti, dok rezultat rada (održana nastava) nije unaprijed materijaliziran (nije isporuka projekta, nego kontinuirana aktivnost).

Zakon o radu (članak 10.) izričito propisuje da je zabranjeno sklapanje građanskopravnih ugovora radi obavljanja poslova koji po svojoj naravi predstavljaju poslove radnog odnosa. Ako sud utvrdi da se radi o prikrivenom zapošljavanju, ugovor o djelu se automatizmom zakona pretvara u ugovor o radu na neodređeno vrijeme. Problem je u tome da se time nitko ne bavi pa imamo slučajeve da u Hrvatskoj ljudi bliski političkim strukturama rade uz svoj redoviti posao, volonterski (uz naplatu određenih iznosa), te sa nekoliko ugovora o djelu tako da ispada da rade po 15 ili 20 sati dnevno.

Kolektivni ugovori i jednakost u javnim službama

Kada govorimo o javnim ustanovama, ne radi se samo o Zakonu o radu, već i o specifičnim propisima poput Zakona o službenicima i namještenicima u javnim službama te Temeljnog kolektivnog ugovora za javne službe (TCU za JS).

Ovi propisi naglašavaju načelo standardizacije uvjeta rada za sve zaposlenike u javnom sektoru. Naime, namjera zakonodavca bila je da se osobe koje obavljaju iste ili slične poslove unutar javne ustanove tretiraju jednako. Kada ustanova angažira vanjskog suradnika putem ugovora o djelu za poslove identične onima koje obavljaju njezini stalno zaposleni kolege, dolazi do izravne nejednakosti. Stalni radnik prima plaću, ima pravo na topli obrok, regres i božićnicu, dok “suradnik” na ugovoru o djelu dobiva bruto iznos bez ikakvih dodatnih prava, iako fizički sjedi u istoj prostoriji i radi isti posao.

Je li ugovor o djelu ikada opravdan u javnoj ustanovi?

Opravdan je, ali samo u uskim i iznimnim okolnostima. Ugovor o djelu trebao bi biti rezerviran za:

• Poslove koji su izvan registrirane djelatnosti ustanove (npr. muzej angažira električara da popravi rasvjetu – to nije muzejska djelatnost).
• Povremene zadatke koji nemaju kontinuitet (npr. izrada web stranice jednom u pet godina).
• Poslove gdje izvođač djeluje potpuno samostalno (ima vlastiti obrt, vlastite alate, sam određuje vrijeme izvršenja).

Ako javna ustanova ima trajnu potrebu za nekim poslom (vođenje računa, održavanje predavanja, administracija projekata, čišćenje prostora), tada je dužna otvoriti radno mjesto i zaposliti radnika na neodređeno ili određeno vrijeme, neovisno o proračunskim ograničenjima.

Premda se ugovor o djelu često koristi kao “nužno zlo” u proračunski ograničenim javnim ustanovama, dugoročno gledano on je neopravdan i štetan. Štetan je za radnika koji gubi radni staž, zdravstveno i mirovinsko osiguranje u punom opsegu. Štetan je za državu jer se na taj način smanjuju prihodi od doprinosa i stvara nesigurna radna snaga. Naposljetku, štetan je i za same ustanove jer ih izlaže sudskim sporovima koje radnici dobivaju (povratom razlike plaće, priznavanjem radnog staža i pretvaranjem ugovora u radni odnos).

Sklapanje ugovora o djelu umjesto ugovora o stalnom zaposlenju pravno je opravdano samo u slučaju povremenih, samostalnih i vremenski ograničenih poslova. Sve drugo jest – i trebalo bi se tretirati kao – prikriveno zapošljavanje. Javne ustanove, koje moraju biti primjer odgovornog postupanja, trebale bi dosljedno poštivati radno zakonodavstvo i otvarati radna mjesta za poslove koji su im trajno potrebni.